TERRISMO: interprtación historiogáfica y política económica

Perspectiva de Caetano.Terrismo


"La crisis capitalista de 1929 se hizo sentir tarde y en forma amortiguada en Uruguay. A través de la ventana tradicional de las variaciones del comercio internacional y la dependencia financiera, sus efectos comenzaron a impactar con fuerza evidente hacia 1931. Como ya había ocurrido anteriormente en 1913, las consecuencias de la crisis se asociaron en el corto plazo con la racionalización de un segundo impulso reformista en las políticas públicas, una fuerte reacción conservadora y una polarización política y social. Sin la posibilidad de que un arbitraje electoral moderara la disputa, como había acontecido en 1916, el sistema de partidos se dividió en forma transversal, con batllistas netos y nacionalistas independientes de un lado y riveristas y herreristas del otro, con la tercería marginal de la izquierda política y de los sindicatos, tan debilitados como divididos. En ese marco, Gabriel Terra demostró muy pronto que no era el 'presidente guardia civil' con el que en abstracto había soñado Batlle y Ordoñez, al pretender justificar el híbrido de la Constitución de 1919, tras el pacto con el nacionalismo anticolegialista. Así pudo probarse que la Constitución de 1919 no tenía soluciones previstas para la hipótesis de una confrontación radical de posiciones entre los dos polos del 'Ejecutivo bicéfalo': el presidente (que controlaba la fuerza) y el Consejo Nacional de Administración (que disponía la orientación de las políticas públicas esenciales).
El 31 de marzo de 1933, Terra dio formalmente el golpe de Estado, contando con el respaldo de herreristas y riveristas, el apoyo operativo de la policía y la aquiescencia cómplice del ejército, al que previamente había 'expurgado' de generales batllistas. Al fundar lo que calificó como una 'dictablanda', Terra disolvió el Consejo y el Parlamento pero de inmediato convocó a las urnas para plebiscitar una nueva Constitución y legitimar a través de comicios a las nuevas autoridades. La mayoría de la oposición al golpe de Estado reaccionó con la abstención electoral, en procura de quitar legitimidad al régimen emergente.
En 1934, meses después del golpe de Estado, Gabriel Terra fue ratificado como presidente de la República por parte de la Asamblea General Constituyente, en procura de restablecer su legitimidad institucional, que la oposición persistió en cuestionar. Los cambios en la Constitución definieron una nueva institucionalidad, más ajustada a la nueva ecuación de poder: se estableció un Poder Ejecutivo dúplex, con un presidente que retomaba poderes pero que contaría con un gabinete ministerial de integración coparticipativa; se creaba el llamado 'Senado del medio y medio' para confirmar el acuerdo entre terristas y herreristas; se incorporaban nuevos derechos sociales; al tiempo que se dejaban de lado algunas propuestas coporativistas, impulsadas por sectores más ultristas que también habían apoyado el golpe y que miraban con expectativas el ascenso del fascismo en Europa. Pese a lo que muchos esperaban y a que los sectores que apoyaban la dictadura controlaban cómodamente a la Asamblea Constituyente, no hubo respaldo para una refundación institucional."
Caetano, G. en Caetano, G. (Dir.) Marchesi, A., Markarian, V., Yaffé, J. (Coord.) (2016) Uruguay. En busca del desarrollo entre el autoritarismo y la democracia. Tomo III – 1930/2010. Montevideo: Ed. Planeta. pp. 37 – 39

"La crisis expresada por el golpe de Estado de Gabriel Terra se daba en el contexto de una América Latina conmovida por la crisis capitalista, con una verdadera cascada de golpes militares, que iniciaban dictaduras tan férreas en lo represivo como conservadoras en lo político y social. La dictadura terrista surgió en cambio de una crisis mucho más referida a una disputa inconciliable dentro del sistema político que a su quiebre y su desborde protagonizado por militares golpistas. De todos modos, el golpe de Estado contó con el respaldo decidido de las cámaras empresariales, unificadas en el llamado 'Comité Nacional de Vigiliancia Económica', fundado en 1929. No hubo aquí esos liderazgos militares y esas constelaciones antipartidistas que constituyeron la punta de lanza de la gran mayoría de las dictaduras civil-militares que por entonces se desplegaron por casi toda América Latina. En su lugar se dio un golpe palaciego -no por ello menos repudiable en tanto quiebre de la institucionalidad legítima-, que impulsó una reorientación conservadora aunque moderada en las políticas públicas.
La política económica del terrismo mantuvo el dirigismo económico y una conducción estatista, aunque orientada a fortalecer el protagonismo del sector privado nacional y extranjero. Se continuó con las pautas industrialistas de un proteccionismo particularista, al tiempo que comenzaron a aplicarse en forma poco ortodoxa estrategias de control monetario orientadas a favorecer la rentabilidad empresarial. En las políticas sociales se consolidó el freno a las reformas y se aplicaron políticas restriccionistas frente a la inmigración 'indeseable', el Estado mantuvo su papel como gran empleador, se continuaron políticas asistencialistas dirigidas a los sectores populares, se implantó un régimen de libertad salarial moderado y se verificó una ampliación del régimen jubilatorio, aunque de acuerdo a pautas conservadoras. Pese a los reclamos empresariales, el gobierno no aceptó impulsar la reglamentación de la acción sindical. En materia de política exterior se consolidó la apuesta panamericanista, se confirmó una mejora sustancial en las relaciones con Inglaterra (dejando atrás toda propuesta nacionalizadora que pueda ser vista como amenazante), se reforzaron las relaciones con Argentina y Brasil. Sin embargo, como señal de reorientación conservadora, se efectivizó la ruptura de relaciones diplomáticas con la URSS (1935) y con la República Española al inicio mismo de la Guerra Civil (1936), al tiempo que se profundizaron como nunca las relaciones políticas y comerciales con la Alemania nazi y la Italia fascista." (40, 41)

"El régimen terrista reprimió a la oposición y persiguió disidencias tanto políticas como sociales. Pero desde su origen no ocultó su base partidista, a través de las fracciones que le dieron sustento y concurso para el ejercicio del gobierno. Dicho de un modo más simple: ni el golpe, ni la Constitución de 1934 (iniciadora, para el oficialismo, de la tercera república y para la oposición, de una república de tercera), ni la gestión de gobierno -novedosa en algunos campos, continuista en otros- fueron obra de un actor político no partidario, ajeno al sistema hasta entonces disponible. Como vimos, no se dio el liderazgo de fuerzas o coaliciones alternativas (como lo ejércitos asociados a grupos económicos dominantes, tan comunes en la América Latina de la época). Los partidos fueron seriamente afectados en su vida interna y pública, pero pocas veces fueron impugnados de raíz (por ejemplo desde ciertas pretensiones fascistizantes presentes pero de escaso predicamento) como los actores legítimos de gobierno.
En contrapartida, las divisiones internas preexistentes se profundizaron y operaron incluso como marcas de identidad de las fracciones de ambos partidos tradicionales ante la ciudadanía. Las oposiciones se consagraron en torno a polaridades vinculadas con la coyuntura: pro terristas y anti terristas; concurrrencistas y abstencionistas; colaboracionistas u opositores; incluso aliadófilos y neutralistas, para mostrar algunas claves internacionales muy relevantes en el trámite de la restauración democrática. Ninguna de estas dialécticas ocurrió afuera de los partidos, por más que la vida de sus asambleas estuviera vedada o restringida.

La división de batllistas y antibatllistas era desde luego mucho más antigua y compleja que el episodio terrista. Solo que la dictadura la organizó de un modo más dramático, aunque de todas formas institucionalizado y previsible, permitiendo a cada sector el cumplimiento de un rol en el sistema. La división entre herrerismo y nacionalismo independiente también tenía raíces más lejanas, ya presentes tal vez en la misma tensión constitutiva de la síntesis entre lo blanco y lo nacionalista. Mientras tanto, los partidos de izquierda y los sindicatos, como había ocurrido el día del golpe, no pudieron trascender sus debilidades y su marginación relativa, pese a sus intentos de convergencia política finalmente fracasados. La dictadura terrista derivó -de modo principal aunque no únicamente- de los partidos tradicionales, al tiempo que también los dividió con profundidad inédita desde comienzos de siglo. Catalizó definiciones, estilos y liderazgos que trascendieron el período propiamente dictatorial y que resultaron imprescindibles para explicar procesos posteriores tales como la lucha por el liderazgo de Luis Batlle o la tardía victoria del Partido Nacional en 1958." (41 – 43)

Régimen Terrista. La perspectiva de Finch.


“… a comienzos de la década del treinta, el batllismo logró extender la acción del Estado a actividades directamente productivas –como la creación de ANCAP- mediante acuerdo con un sector del Partido Nacional (el Nacionalismo Independiente) a cambio de la participación de ese sector en el reparto de los cargos públicos a crearse.
Este ‘pacto del chinchulín’ –tal como lo denominó Herrera- realizado en 1931, fue explotado por Gabriel Terra como una muestra de la corrupción del gobierno colegialista durante la campaña que precedió al golpe de estado que tuvo lugar dieciocho meses mas tarde. Terra también sacó provecho de esta circunstancia al asegurarse la neutralidad y la eventual cooperación del sector herrerista del Partido Nacional excluído del pacto. De todos modos, la división de la elite política era, fundamentalmente, un reflejo del impacto de la depresión mundial en el sector de los propieatrios rurales y de su impotencia política dentro del esquema batllista. Desde el punto de vista de los ganaderos que producían para la exportación, la caída de los precios mundiales a comienzos de los años treinta puso fin a una etapa que se inició con una baja de los precios al terminar la guerra, se estabilizó en un 30% por debajo del pico de los años bélicos a mediados de la década del veinte y cayó luego, en forma radical, con la crisis. En términos de volúmenes físicos, las cifras resultaron apenas más alentadoras ya que el promedio de las exportaciones en el período 1926-1930 apenas superó en un 20% los niveles de posguerra. Este estancamiento estaba en agudo contraste con el rápido crecimiento de los valores de exportación en la década anterior al primer conflicto mundial que había coincidido con la fase radical del batllismo. La creciente hostilidad de los propietarios rurales hacia los políticos, el estatismo, la burocracia y los impuestos se manifestó en los años veinte a través de la Federación Rural. En 1929 esta institución desempeñó un papel primordial en la creación del Comité de Vigilancia Económica, un agrupamiento de los sectores conservadores en defensa de sus intereses. La acción de los rurales sólo fue efectiva, sin embargo, en aquellos puntos en los que coincidieron con el sistema político, tal como sucedió en la común oposición a las actividades del trust de la carne que rebajaba los precios del ganado. La creación en 1928 del Frigorífico Nacional significó para los productores ganaderos una defensa contra la dominación del capital extranjero en el comercio de exportación de carnes. Los partidos y el sistema político obtuvieron, sin embargo, a través de esta medida, una ampliación de su área de influencia.
Resulta significativo el hecho de que –en comparación con otros países del área- la reacción política de Uruguay ante la depresión mundial fuese tardía. El impacto económico de la crisis alcanzó su máxima gravedad en 1932 cuando las exportaciones cayeron en un 58% de las cifras de 1930. Automáticamente se produjeron déficit en el presupuesto y en la balanza de pagos así como la devaluación del peso, pero la tormenta estaba empezando a superarse en el momento del golpe de estado de marzo de 1933. Aunque la política del Consejo Nacional de Administración en los dos años anteriores –con el establecimiento de controles cambiarios y del comercio exterior- estaba dirigida básicamente a enjugar los déficit comerciales e impositivos, existen buenas razones para sostener que estas medidas respondían a los objetivos tradicionales del batllismo. La restricción de importaciones fue planificada para que tuviese efectos proteccionistas sobre la industria local, la estabilización del peso devaluado a niveles superiores a la cotización del mercado castigaba al sector exportador, la amortización de la deuda externa y la remesa de intereses a Gran Bretaña fue suspendida, el ‘pacto del chinchulín’ permitió la creación de una empresa estatal (ANCAP) destinada a la refinación de combustibles y alcoholes y a la producción de Pórtland, y la reducción del déficit presupuestal se planeó más sobre la base del aumento de impuestos que sobre una reducción de los gastos.
El golpe de estado de 1933, aunque resolvió en beneficio de los poderes económicos el problema de su falta de representación en el sistema político fue, en parte, originado también por divisiones internas en el seno mismo de los partidos, y el régimen que generó pudo mantenerse no sólo a través del ejercicio de la autoridad sino- en la misma medida- por expedientes puramente políticos. Al no destruir las organizaciones partidarias fue, a su vez –una década más tarde- desplazado por el renacimiento del batllismo. El propio Terra había realizado toda su carrera política en las filas del batllismo y fue electo para la Presidencia de la República en 1831 como candidato de ese sector. Posteriormente inició desde el gobierno una campaña propagandística denunciando la corrupción e ineptitud del Colegiado que -…- compartía con él las funciones del Poder Ejecutivo. Desde comienzos de 1933 pudo contar con la aquiescencia de Herrera –jefe del sector mayoritario del Partido Nacional- que tenía importantes conexiones en el medio rural. El golpe mismo, llevado a cabo bajo la consigna de la reforma constitucional, provocó escasa resistencia popular. La fuerza de la tradición bipartidista y la dependencia de Terra con respecto al apoyo de un sector del nacionalismo hicieron que la nueva Constitución se basase en un nuevo acuerdo interpartidario. La coparticipación continuó siendo pues, el modus vivendi de la vida política del país.
(…) la orientación gubernativa del nuevo régimen significó un corte con la ideología batllista. Indudablemente, el sector más beneficiado por el cambio fue el de los propietarios rurales. La nueva línea se manifestó con claridad en el mensaje presidencial que acompañó los proyectos de reducción de los impuestos sobre el agro: ‘El iniciar una tendencia de rectificaciones y correcciones a favor de la campaña, por medio de estas leyes que más directamente influyen sobre la vida rural, señalará el principio de una etapa histórica en la vida económica de la República’ (boletín del Ministerio de Hacienda, vol. 20 nº 10, 1933). Otros beneficios económicos directos favorecieron a la campaña y entre ellos deben destacarse la suspensión del pago de hipotecas sobre la propiedad rural, la mejora en los pagos a los productores ganaderos y la devaluación de los tipos de cambio aplicables a las exportaciones. El apoyo de los sectores de las clases altas se consolidó sobre la base de una oposición a la extensión de la legislación laboral y social y a los avances del Estado en las actividades industriales.
(…) Para los productores de carne, con su principal mercado amenazado –Gran Bretaña absorbía la cuarta parte del total de las exportaciones uruguayas- y ante la inminencia de las negociaciones sobre las cuotas en el abasto del mercado británico de carnes, la remoción del gobierno batllista se convirtió en un asunto fundamental. El Foreign Office había ya expresado sobre Terra. ‘Si tiene éxito (en despojar de su autoridad al Consejo Nacional de Administración) ello será en beneficio de nuestro punto de vista’ (F.O. Memorando, 18 de noviembre de 1931).
En 1936, se ve una medida antibatllista de interés directo para los capitales británicos, cuando la Ley Baltar negó a los entes autónomos el derecho de establecer monopolios legales tales como el que se había concedido a la ANCAP en 1931 y a los que estaban autorizados por sus leyes de creación.
Uno de los efectos de la crisis económica internacional, …, fue el de promover una mayor industrialización. Este proceso no se debó al desplazamiento de un grupo de la elite dirigente (los propietarios rurales) por otro grupo anteriormente subordinado (la burguesía industrial).
(…) la mayor rentabilidad del sector industrial era una consecuencia del colapso de los precios mundiales de los productos primarios y de la necesidad, cada vez mayor, de que el país se abasteciese a sí mismo en rubros en los que antes dependía de las importaciones. El proceso de sustitución de importaciones se vio acelerado por medidas de emergencia tomadas a partir de 1931 y continuadas bajo el régimen de Terra. No fue, por lo tanto, la consecuencia de un cambio político favorable; por el contrario: fue el resurgimiento –bajo nuevas circunstancias- del sector urbano el que contribuyó a la restauración del batllismo en el poder y será ese batllismo restaurado el que desarrollará una política de rápido crecimiento industrial, especialmente después de 1947.” (Finch, Henry Historia económica del Uruguay contemporáneo Ed. de la Banda Oriental Uruguay, 1980 pp. 21 a 26)

Economía durante el Terrismo

El avance de la regulación a partir de los treinta
Con respecto al sector agropecuario las medidas impulsadas intensificaron el tono regulador puesto de manifiesto al final de los años veinte. La creación del Ministerio de Ganadería y Agricultura en 1935 fue la expresión institucional de la prioridad que el régimen terrista asignó al sector agropecuario. En su órbita funcionaron diversos organismos de estímulo a la producción.
Ante los efectos de la crisis sobre el agro, y teniendo en cuenta el apoyo prestado por los ganaderos al golpe de estado, se rebajó la contribución inmobiliaria rural, se suspendió la amortización de los prestamos contraídos por los ganaderos con el Banco Hipotecario y, lo que fue muy favorable para los exportadores, se devaluó la moneda (1935 y 1938) y se les fijó un tipo de cambió más favorable.
Fue notorio el aumento gradual de la intervención estatal en la comercialización de la producción. En 1935 se firmó un Convenio comercial con el Reino Unido (Convenio Cosio- Runciman) que aseguró una cuota en el mercado británico a las carnes uruguayas. Además se firmaron acuerdos comerciales de canje con Alemania e Italia. A partir de 1939 se centralizó en el Ministerio de Ganadería, del que pasó a depender la Comisión de Carnes, todo lo relativo a su exportación. (...)
En relación al sector industrial se continuó con la tradicional apuesta proteccionista del batllismo, elevando aranceles y estableciendo prohibiciones para la importación de productos competitivos con la producción nacional y se volvió al expediente de los privilegios industriales para promover el desarrollo de nuevas iniciativas y la modernización de las existentes, aprobándose en 1930 una nueva ley al respecto. El establecimiento en 1931 del Control de Cambios, abrió un nuevo eje para la promoción de la industria en tanto el Estado contó, a partir de entonces, con un instrumento que le permitió asignar divisas, imprescindibles para las importaciones que la industria requería.
La creación de ANCAP en 1931 y la inauguración de la usina termoeléctrica “José Batlle y Ordónez”, tuvieron fuertes conexiones con la política industrial. En 1937, culminaron las obras de la refinería de La Teja y en el mismo año se inició la construcción de la represa de Rincón del Bonete.
El terrismo no rompió en éste, como en muchos otros campos de la política económica, con la línea de promoción industrial desplegada por el CNA, aún cuando el advenimiento de la dictadura estuvo fuertemente asentado en el apoyo del sector ganadero a través de sus expresiones gremiales y políticas.
Al Control de Cambios se le agregó el Contralor de Importaciones, fortaleciendo de esa forma la capacidad de regulación estatal respecto al monto y al tipo de productos que se importaban. Cuando en 1941 se estableció el Contralor de Exportaciones e Importaciones, se completó el conjunto de organismos y reglamentaciones a través de los cuales el Estado desplegó en los años siguientes una cada vez más afinada regulación del comercio exterior y, por medio de ella, una creciente transferencia de recursos orientada al estímulo de la diversificación productiva y de la distribución del ingreso.
En el comercio exterior, la creación del Contralor de Exportaciones e Importaciones (Ley Nº 10.000 de 10 de enero de 1941) marcó el punto culminante de una acumulación institucional iniciada a comienzos de los años treinta, que marca, a su vez, una llamativa continuidad en las políticas del CNA [Consejo Nacional de Administración], el terrismo y el neobatllismo con referencia al sector. Las atribuciones del Contralor comprendían: el control de la operaciones de compra y venta con el exterior, fiscalizando el valor de las mismas, así como su origen o destino; la concesión de permisos de importación de acuerdo a cierto orden de prioridades (materias primas para alimentos indispensables, para la salud y los servicios públicos, maquinarias, repuestos, etc.); la asignación individual del cambio a los importadores contemplando sus necesidades, el personal ocupado, etc.; y la fijación del tipo de cambio para los importadores (según los mismos criterios) y para los exportadores. La política monetaria y cambiaria estaba estrechamente vinculada con la regulación del comercio exterior. La convertibilidad oro del peso uruguayo suspendida en 1914 nunca fue restablecida. Cuando, en 1935, se puso en marcha el primero de los “revalúos” se “respaldó” una nueva emisión monetaria destinada a cubrir deuda pública, apoyar al sector exportador y desarrollar políticas de empleo.
En 1938 se puso en marcha el “segundo revalúo”, al mismo tiempo que se autorizó una nueva emisión monetaria destinada a cubrir el déficit presupuestal, o pagar servicios de deuda y a realizar obras públicas. En este mismo año fue aprobada una ley por la que se reglamentaba la actividad de los bancos privados. Durante la Segunda Guerra Mundial, se
reforzó el papel de autoridad monetaria del Poder Ejecutivo y los problemas generados por los flujos monetarios hacia el exterior en la inmediata posguerra impulsaron nuevas definiciones en cuanto al manejo de los asuntos monetarios.
Por último, en lo que tiene que ver con el mercado de trabajo, en los años treinta no hubo regulación salarial propiamente dicha, con la única excepción de la industria frigorífica que tuvo salario mínimo estipulado por ley sancionada en 1930. Hasta 1943, los salarios de la actividad privada se fijaban en el libre juego del mercado. A partir de ese año, con la
promulgación de la ley que estableció los Consejos de Salarios y Asignaciones Familiares, se montó un complejo andamiaje institucional al servicio de la regulación salarial. La ley asignó a estos consejos la fijación de un salario mínimo que asegurase la satisfacción de las necesidades físicas e intelectuales, a través de la negociación de las partes con la mediación del Estado. Los sueldos mínimos de los empleados públicos y trabajadores rurales que quedaban fuera del mecanismo de negociación tripartita del salario, se fijaban por ley. En los años cuarenta la regulación del costo de la fuerza de trabajo se completó con el antes mencionado control de precios de artículos de primera necesidad y de los alquileres.
Mientras que el Contralor fue el instrumento mediante el cual se canalizó la transferencia de recursos desde el sector agro-exportador hacia el sector industrial y el propio Estado, los Consejos habilitaron la transferencia de ingreso desde el sector empresarial urbano hacia los asalariados. Por otra parte el Estado, a través de sus políticas sociales (educación, salud, vivienda, seguridad social, alimentación) y de su dominio industrial y comercial, se volvió él mismo un vehículo de las transferencias de ingreso hacia los trabajadores rurales y urbanos.
Al considerar los efectos de las regulaciones salariales sobre el nivel de vida de la población, no puede dejar de considerarse la evolución de las políticas sociales a lo largo del período.
Frente a la desocupación de los primeros años treinta, el terrismo promovió la realización de obras públicas y, en términos más generales, se expandió el empleo público. Además, el régimen promovió diversas medidas paliativas de la grave situación social (precios tarifados y subsidios, rebajas de arrendamientos, comedores populares, expendios municipales).
Todas estas medidas fueron la contracara del autoritarismo y la represión impuesta a la acción sindical, dando vía libre a la persecución desplegada por las patronales, que dejó sin defensas a los sectores asalariados frente a la notable caída del salario real durante la dictadura.
(Instituto de Economía: “El Uruguay del siglo XX. La Economía”, EBO – Instituto de Economía, 2003,
págs. 53 – 59)